di Irene Ponzo (FIERI)
Chi decide se e quali politiche di integrazione realizzare
Il dibattito sulle Province ha acquisito nuovo vigore nelle ultime settimane. La Lega in particolare ne sostiene l’importanza per la manutenzione di strade (generalmente minori) e scuole (superiori). Meno nota è la rilevanza delle Province per la buona riuscita delle politiche di integrazione dei migranti. Di immigrazione si parla continuamente, ma dell’assetto istituzionale che la governa, colonna vertebrale di qualsiasi politica, non si fa mai menzione.
Chi dovrebbe occuparsi dell’integrazione dei migranti, almeno sulla carta? Se sono richiedenti asilo in attesa di una decisione sulla loro domanda di protezione, nessuno. Almeno questo prevede la riforma dell’accoglienza promossa dal Ministro dell’Interno Matteo Salvini (Legge 132/2018). Di impostare le politiche di integrazione per tutti gli altri stranieri presenti in Italia, oltre 5 milioni di persone, se ne dovrebbero occupare le Regioni.
Con la riforma costituzionale del 2001, le politiche sociali, che includono le politiche di integrazione dei migranti, sono diventate di competenza esclusiva della Regioni. In particolare, le Regioni sono titolari delle funzioni di programmazione e indirizzo e anche delle decisioni relative alla quota del Fondo Politiche Sociali da destinare all’integrazione. I soggetti locali (Comuni, ASL, organizzazioni del terzo settore, ecc.) sono generalmente chiamati a definire gli interventi di dettaglio, in coerenza con le linee programmatiche regionali, e implementarli.
Prima della riforma Delrio (Legge 56 del 2014), le competenze delle Province nella gestione delle politiche di integrazione dei migranti variavano sul territorio nazionale, poiché spettava a ogni Regione decidere quale ruolo dare loro in materia. Nei fatti, però, la loro funzione era importante quasi ovunque e lo sono quindi state anche le conseguenze della loro semi-soppressione.
La Province non sono infatti state soppresse: la Legge Delrio è espressamente qualificata come transitoria, in vista della riforma costituzionale del Titolo V, mai avvenuta a causa del fallimento del referendum costituzionale promosso dal governo Renzi. Le Province, quindi, sono state svuotate ma non eliminate dalla Legge 56/2014 col venir meno dell’elezione diretta degli organi, lo spostamento su Comuni e Regioni di diverse funzioni provinciali e il trasferimento di una quota rilevante di personale alle Regioni. Non si è però ancora provveduto a riorganizzare le nuove Province, fortemente ridimensionate ma ancora in vita, e a definirne chiaramente le funzioni.
Comuni troppo piccoli e Regioni troppo grandi
In molti casi le Province svolgevano una funzione centrale, formale o informale, nella governance dell’integrazione dei migranti essendo il livello intermedio tra i Comuni e le Regioni in un paese dove circa il 70% dei comuni conta meno di 5.000 abitanti. E sono ormai lontani i tempi in cui gli stranieri erano concentrati nelle grandi città: nei piccoli comuni hanno un’incidenza media sulla popolazione poco superiore al 6%, ma in Toscana, Umbria ed Emilia-Romagna supera il 9% e dunque l’incidenza media sulla popolazione in Italia, che è di poco inferiore a tale percentuale; ormai oltre la metà degli stranieri vive in Comuni sotto i 30.000 abitanti (dati ISTAT, ANCI).
Come può un piccolo Comune, privo di uffici e dipendenti con competenze specifiche in tema di migrazioni e dove il Sindaco e gli Assessori svolgono questa funzione part time, intervenire in maniera strategica e strutturale sull’integrazione dei migranti? Può un fenomeno sociale di tale complessità essere affrontato efficacemente in qualche decina di chilometri quadrati, quando le famiglie straniere vivono in un comune, lavorano in un altro e vanno a scuola in un altro ancora?
Inoltre, la gestione dell’integrazione è diventata ancora più complessa dopo l’arrivo nel 2015-2017 di numerosi rifugiati, molti dei quali collocati in comuni piccoli e medio-piccoli, in base all’accordo tra Stato, Regioni ed Enti Locali del luglio 2014 che ha sancito l’orientamento delle istituzioni a favore di un’accoglienza diffusa sul territorio. I piccoli comuni italiani, di fronte a questa sfida, si sono dati un gran da fare, coinvolgendo i richiedenti asilo in cooperative agricole impegnate a promuovere colture tradizionali in declino, nella manutenzione di sentieri e corsi d’acqua, nel recupero e valorizzazione della manifattura locale (si veda, ad esempio: https://www.formazione-migliora.it/documentazione/).
Ma, ora che alcuni di questi nuovi lavoratori si sono visti rigettare la domanda di asilo, le sperimentazioni avviate rischiano di essere interrotte: questi richiedenti asilo, diventando irregolari, perdono il lavoro e in molte aree interne non è facile trovare qualcuno, italiano o straniero, che li sostituisca e, benché stipendiato, continui a risistemare i muretti a secco o pulire i castagneti. Ai piccoli comuni non sono mancate le idee, il coraggio e il saper fare: è mancato l’essere inseriti in un piano strategico di ampio raggio, capace di coordinare i soggetti attivi sui diversi territori, sviluppare economie di scala e garantire la sostenibilità sul medio-lungo periodo, compito che sarebbe dovuto spettare a istituzioni di livello superiore.
Purtroppo, al di sopra dei Comuni piccoli e medio-piccoli, a una distanza siderale, c’è ora solo la Regione che non sa e non potrà mai sapere quali sono i nodi dell’integrazione e i soggetti locali più adatti ad affrontarli in Alta Val Tanaro in Piemonte o nella Valle di Comino nel Lazio: le Regioni sono state pensate per svolgere funzioni di programmazione, non per presidiare e gestire le peculiarità dei singoli e innumerevoli territori che le compongono. Né l’assessore regionale competente è nelle condizioni di dare udienza a ogni sindaco che avrà bisogno dell’aiuto di un’istituzione più grande del suo Consiglio comunale per gestire le sfide dell’immigrazione.
Teoricamente, tra Comuni e Regioni ci sono ora le Unioni dei Comuni. Ma tali Unioni sono formate dalle amministrazioni locali su base volontaria. Ne consegue che sovente ricalcano consonanze politiche anziché somiglianze territoriali e sociali, assumendo contorni geografici stravaganti o parziali rispetto ai tradizionali bacini socio-economici in cui si articola il nostro territorio. E restano in ogni caso associazioni deboli, molto più deboli delle communautés francesi o delle ex Comunità montane italiane, ormai smantellate.
Benché le vecchie Province andassero senza dubbio riformate radicalmente, pensare di gestire l’integrazione in un paese polverizzato in una miriade Comuni piccoli e medio-piccoli senza di loro è un’impresa con poche speranze di successo.
Le Regioni, da programmatori a (improvvisati) manager di progetto
Oltre a provare a capire come intervenire sui vari bacini territoriali senza il supporto delle Province, le Regioni si trovano oggi a gestire una parte consistente di quella quota del Fondo Asilo, Migrazioni e Asilo (FAMI) assegnato dall’Unione Europea al governo centrale, perlopiù al Ministero dell’Interno, e da quest’ultimo ai territori tramite bandi.
Alle volte i bandi sono riservati alle Regioni, altre volte queste sono chiamate a competere con altri soggetti, pubblici e non. Dal momento che l’integrazione dei migranti concerne i settori più disparati, le Regioni si trovano a definire interventi operativi in ambiti molto differenti: scuola, lavoro, servizi sociali, apprendimento dell’italiano, anti-discriminazione, informazione e sensibilizzazione, partecipazione attiva, tratta degli esseri umani, ecc.
La grande maggioranza degli uffici regionali preposti a tali compiti non appare ancora attrezzata a gestire l’ampliarsi delle attività e delle competenze che tale passaggio da programmatori a manager di progetto comporta e, date le risorse risicate e il blocco del turnover, è difficile pensare che lo diventeranno a breve. Il problema, però, è del tutto estraneo al dibattito pubblico e politico. Nel frattempo, lo spreco di risorse generato da una gestione lacunosa di molti progetti FAMI da parte delle Regioni è notevole, con buona pace sia di chi si rallegra della presenza di stranieri in Italia, sia di chi se ne duole.
In sintesi, prima di preoccuparsi di che cosa si vuole fare sul tema dell’integrazione, sarebbe utile approntare assetti istituzionali e organizzativi che consentano di realizzare gli orientamenti (si spera) strategici di chi è chiamato a decidere in merito. Altrimenti rischiamo di sprecare il nostro tempo in chiacchiere.